*2039. Постановление о выборах губернаторов

[А.Л. Кононов, судья Конституционного Суда Российской Федерации]

4. Однако Конституционный Суд уже выразил свою позицию по этому поводу в Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. Нелишне будет процитировать ее.
Тогда Конституционный Суд утверждал, что Конституция "предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно... Избранный же законодательным собранием глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти". Итак, Конституционный Суд прямо и недвусмысленно назвал тогда конституционные основания права граждан избирать главу краевой администрации - они в основах конституционного строя и в правах и свободах граждан. Но теперь он почему-то не нашел в Конституции таких оснований вообще, хотя текст Конституции остался прежним.
Очевидно, для Конституционного Суда было самым сложным объяснить кардинальное изменение своей позиции по одному и тому же предмету, однако, по нашему мнению, это в принципе невозможно. Нормальная логика не позволяет. Так, Конституционный Суд в весьма туманных эвфемизмах намекает на некие "конкретные социально-правовые условия", на "развивающийся социально-исторический контекст", на полноту суверенитета законодателя, который "на каждом конкретном этапе развития полномочен корректировать организационно-правовой механизм достижения конституционных целей". Однако далее следует совершенно невообразимый вывод о том, что изменение законодательного регулирования способно, оказывается, изменять смысл тех или иных конституционных норм и даже их букву и дух. Аргументация Конституционного Суда, если это можно назвать так, полностью меняет общепринятые представления о верховенстве Конституции, ее соотношении с законодательством, пределах ее толкования и собственных правовых позициях Конституционного Суда, которые свободно могут меняться "в духе времени". С этой точки зрения, конечно, можно оправдать все, что угодно, но это будет за пределами права.
С такой "логикой" невозможно согласиться. Так, Конституционный Суд, признавая правомочие гражданина избирать и быть избранным посредством прямых выборов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, утверждает, что исключение этого правомочия федеральным законодателем не может рассматриваться как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской Федерации. Но часть 2 ее статьи 55 содержит прямой запрет законодателю издавать законы, отменяющие и умаляющие права и свободы человека и гражданина. Нельзя, но можно?
5. Оспариваемые в данном деле нормы образуют процессуальный механизм, названный "наделением полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации". К сожалению, Конституционный Суд узаконил это понятие без всякой критики. Следует признать, однако, экспертное мнение, что конструкция "наделения полномочиями" юридически непонятна и некорректна. Очевидно, что данное лицо не может "наделяться" полномочиями главы исполнительной власти, поскольку наделяющие его органы ими не обладают. Приобретаются те полномочия, которые предусмотрены его статусом и должностью. Очевидно, что в этом процессе нет и никаких элементов выбора - безальтернативные выборы назывались таковыми только при советской власти. Роль представительного органа в этом процессе предельно минимальна: он абсолютно лишен какой-либо инициативы и должен лишь утвердить предлагаемую кандидатуру под угрозой собственного роспуска или назначения временно (время это, впрочем, не ограничено точным пределом) исполняющего обязанности должностного лица.
Очевидно, что этот механизм представляет стопроцентную юридическую гарантию Президенту реализовать свою политическую волю и провести любого нужного ему кандидата. Никак не меняют это соотношение и любые другие предложения, вроде представления кандидата от выигравшей партии, поскольку последнее слово всегда остается за Президентом. Региональный парламент здесь представлен исключительно лишь для создания видимости легитимизации должностного лица субъектом Российской Федерации, а весь процесс, по сути, есть назначение должностного лица Президентом, т.е. федеральной властью. Назначенное таким образом лицо, находясь в полном подчинении центральной федеральной власти и, по сути, являясь ее агентом, не обладает никакой самостоятельностью и лишено какой бы то ни было независимости, поскольку может быть отстранено от должности волей Президента в любой момент и без объяснения причин. Ибо "утрата доверия Президента" может означать все что угодно, включая утрату лояльности, преданности, партийного единомыслия и т.д.
Собственно, этого, очевидно, и добивалась федеральная власть, и это оправдывает Конституционный Суд, прямо и откровенно называя назначенное должностное лицо элементом и звеном в единой системе государственной власти в Российской Федерации, которое находится в отношениях субординации, т.е. служебного подчинения, непосредственно с Президентом. Иными словами, самостоятельная ветвь исполнительной власти субъекта Российской Федерации просто превращается в подразделение федеральной структуры. Право Российской Федерации устанавливать для субъекта порядок формирования его исполнительного органа власти и назначать его высшее должностное лицо Конституционный Суд аргументирует тем, что, хотя это и не регламентируется непосредственно Конституцией, но якобы вытекает из таких ее положений и принципов, как государственное единство, целостность и полнота суверенитета, принадлежащего исключительно Российской Федерации, единство системы государственной власти (статья 5, часть 3) и единая система исполнительной власти (статья 77, часть 2), которые многократно повторяются в тексте Постановления.
Конституционный Суд почему-то утверждает, не обосновывая этот тезис как само собой разумеющееся, что статус высшего должностного лица и основы порядка формирования исполнительных органов субъекта Российской Федерации содержатся в понятии "общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции), т.е. относятся к предмету совместного ведения и потому регулируются федеральными законами (статья 76, часть 2, Конституции). Все это называется "уравновешиванием" демократии, суверенитета, государственной целостности и федерализма.
Однако ни демократия, ни федерализм в таком понимании духа Конституции не присутствуют. Суверенитет, целостность, единая система государственной власти и централизация управления, как известно, характерны для унитарного государства. Федерацию же отличают, как минимум, возможность ее субъектов самостоятельно, без какого-либо вмешательства центральной власти образовывать (формировать) собственные органы государственной власти и наличие взаимного разграничения предметов ведения и полномочий. Все это есть в российской Конституции и даже в аргументации Постановления Конституционного Суда, но ровно никакого влияния не оказывает на его выводы, абсолютно им противореча. Да и трудно представить, чтобы рассматриваемый механизм назначения губернаторов хоть сколько-нибудь соответствовал принципам федерализма.
Если те же самые нормы Конституции, на которые ссылается Конституционный Суд, читать по-другому, то никакой единой, в смысле унитарной, системы государственной власти там не обнаружится. На самом деле речь идет о двух системах государственной власти - системе федеральных органов и системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, каждая из которых имеет собственные полномочия.
Так, статья 5 (часть 3) Конституции Российской Федерации разграничивает единство системы государственной власти по предметам ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Статья 11 в части 1 перечисляет федеральные конституционные органы государственной власти, в части 2 устанавливает, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а в части 3 говорит о разграничении предметов ведения и полномочий между этими двумя системами. Статья 77 вновь подтверждает, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 1), однако единую систему исполнительной власти в Российской Федерации федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют лишь в пределах ведения и полномочий Российской Федерации и по предметам совместного ведения (часть 2). Вне этих пределов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73). Таким образом, единство это не иерархически-однородное и не всепоглощающее, а лишь частичное, ограниченное определенными пределами функциональных связей.