[Перикл]

12.3. Формирование исполнительной власти субъектов РФ

В соответствии с современным законодательством Президент РФ участвует в фор*мировании исполнительной власти субъектов РФ. Порядок наделения полномочи*ями глав регионов возник в 2004 году. Но еще в период с 1991-го по 1996-й годы главы боль*шинства субъектов Федерации не избирались напрямую населением, а назначались Президен*том РФ с согласия (до 1993 года) региональных Советов народных депутатов. В 1996-2004 гг. главы регионов выбирались населением, и эта практика выявила множество отрицательных моментов. Именно с ней связан процесс ползу*чей дезинтеграции страны.

Выборные президенты и губернаторы ока*зались вне контроля со стороны федерального центра. Более того, они сами контролировали и законодательные органы власти субъектов, и региональные подразделения федеральных ор*ганов исполнительной власти. Фактически на территории субъектов стали создаваться настоя*щие «феодальные княжества». Стало обычной практикой принятие в регионах законов и указов, прямо про*тиворечивших федеральному законодательству. В итоге единство экономического и правового пространства страны подвергалось стремитель*ной эрозии.

Субъекты РФ вторгались в сферу исключи*тельных компетенций Совета Федерации. Такая автономизация не способствовала демок*ратическим процессам, так как выборные органы власти регионов тормозили развитие на своих территориях органов местного самоуправления. Противоречила она и демократическому при*нципу сдержек и противовесов. Субъекты через своих сенаторов в Совете Федерации в сущест*венной мере контролировали всю федеральную власть, а симметричные инструменты в отноше*нии субъектов у центра отсутствовали. Наконец, сложившаяся ситуация противоречила Консти*туции РФ, утверждавшей, что по предметам сов*местного ведения органы исполнительной влас*ти РФ и ее субъектов должны составлять единую систему исполнительной власти.

Современный порядок наделения полномочи*ями глав исполнительной власти субъектов Фе*дерации восстановил нарушенный баланс. Этот порядок иногда неверно называют назначением, хотя в основе своей это достаточно сложная пе*реговорная и согласительная процедура между Президентом РФ и представительным органом власти субъекта Федерации. А демократия - это и есть не что иное, как достижение согласия.

Президент вносит в субъект Федерации кандидатуру высшего должностного лица региона. Причем делает это по представлению партии, победившей на региональных парламентских выборах. Орган законодательной власти может отклонить ее. В этом случае Президент вносит другую кандида*туру. Если региональный парламент отклоня*ет ее повторно, то Президент обязан в течение месяца провести согласительные консультации с законодательным органом субъекта. Толь*ко после этого он может распустить законода*тельный орган власти и назначить на срок, не превышающий шесть месяцев, исполняющего обязанности главы исполнительной власти ре*гиона. В течение этого срока обязательно про*водятся выборы нового состава регионального парламента, с которым Президенту вновь при*ходится согласовывать кандидатуру главы ре*гиона. Следовательно, высшее должностное лицо может быть назначено только с согласия реги*онального парламента. Без такого согласия эти полномочия временно может осуществлять ис*полняющий обязанности.

Как мы видим, процедура наделения полномо*чиями главы исполнительной власти субъекта в общих чертах напоминает процедуру наделения полномочиями главы исполнительной власти РФ - Председателя Правительства. Здесь Рос*сия ничем не отличается от других федераций, которые обычно воспроизводят на региональ*ном уровне схему формирования власти, харак*терную для федерального уровня. Эта система позволяет Президенту обеспечивать действие Конституции на всей территории РФ и коорди*нировать деятельность федеральных и регио*нальных органов власти.

В случае установленного судом нарушения Конституции РФ и законов Президент может распустить представительный (законодатель*ный) орган власти субъекта Федерации в рам*ках строгого регламента. Он обладает и правом отрешения от должности высшего должностного лица региона.

Еще один уровень публичной власти в РФ составляет местное самоуправление, которое не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление - один из институтов демократических политических систем. «Как можно научить массу людей пользоваться свобо*дой в больших делах, когда они не привыкли к ней в малых?» — писал о самоуправлении Алексис де Токвиль. Местное самоуп*равление является школой демократии как для народа, так и для выборных должностных лиц.

Органы местного самоуправления согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» имеют широкий спектр полномочий. Среди них вопросы жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, образования, здравоохране*ния и культуры. Именно через муниципальные структуры граждане получают основную часть услуг общественного сектора.

Формирование местного самоуправления в сов*ременной России было достаточно сложным. Мес*тные Советы коммунистического периода вряд ли можно было назвать полноценными органами местного самоуправления, поскольку они не об*ладали двумя основными характеристиками:

* они формировались и работали за рамка*ми демократии - все Советы снизу доверху фор*мировались по принципу безальтернативных выборов;

* они не руководствовались принципами муниципальной автономии - строительство даже небольшого моста через речку требовало утверждения в Госплане.

В 1990-1993 гг. де*мократически избранные местные Советы пытались стать полноценными орга*нами самоуправления. Но конфликт между Советами и исполнительной властью в лице Президента РФ закон*чился событиями сентяб*ря-октября 1993 года, пос*ле которых большая часть местных Советов была рас*пущена. Новая Конститу*ция предписывала создание новых органов местного са*моуправления, но этот процесс затянулся, в том числе из-за сопротивления избранных глав ис*полнительной власти регионов, до 1997-1998 гг. Сформировавшаяся после принятия первой ре*дакции Федерального закона «Об общих при*нципах организации местного самоуправления» система местного самоуправления оказалась крайне запутанной и противоречивой. Главным ее недостатком было отсутствие ясно сформули*рованного разделения предметов ответственнос*ти между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также меж*ду органами местного самоуправления разных уровней. Другое препятствие - отсутствие денег на реализацию своих полномочий. Отчасти эта ситуация также была связана с нежеланием субъектов Федерации передавать часть положенных муниципалам денежных средств. Во многих регионах до 2000 года вообще не было муниципальных бюджетов, хотя этого прямо требовал федеральное законодательство.

В 2003 году новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» прояснила порядок в муниципальных делах. По всей стране стала создаваться унифицированная система местного самоуправления с более четким определением уровня прав и ответственности муниципалитетов.

Сегодня местное самоуправление осуществляется в рамках муниципальных образований трех типов:

* поселения;

* муниципального района - в него входят несколько поселений и межсельные террито*рии;

* городского округа.

Более точно прописаны различия в объем полномочий каждого типа муниципалитета Существенно расширен спектр демократических практик, реализуемых на местном уровне. Помимо выборов органов местного самоуправления, местных сходов и референдумов, которые были и в предыдущей редакции закона, легитимными признаны такие формы прямой демократии, как право народной инициативы, консультативный опрос, слушания по бюджету и его исполнению. Более прозрачными стали и принципы финанси*рования местных бюджетов за счет собственных доходов муниципалитетов, а также финансовой помощи государственной власти. Это значительно повысило эффективность и уровень автоно*мии местного самоуправления.

Таким образом, возможности для реализации демократических прав и свобод граждан через местное самоуправление в настоящее время зна*чительно расширены.

12.4. Избирательная система

При выборах органов государственной власти и должностных лиц в современной России исполь*зуется три основных типа избирательных систем:

* плюральная - система относительного большинства;

* мажоритарная - двухтуровая система;

* пропорциональная - на основе закрытых списков.

Плюральная избирательная система исполь*зуется в основном на уровне местного самоуп*равления. Так избираются депутаты предста*вительных органов местного самоуправления и большинство глав муниципалитетов, если глава избирается напрямую населением, а не муници*пальным советом. До недавнего времени так из*бирался практически весь депутатский корпус региональных парламентов.

Изменения в Федеральном законе «Об общих принципах формирования законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ» ограничили возможности использования плю*ральной системы. Теперь лишь не более полови*ны депутатов в органах законодательной власти субъектов РФ получает мандаты на основе систе*мы относительного большинства.

Мажоритарная двухтуровая система исполь*зуется на выборах Президента Российской Федера*ции. Им становится кандидат, который получает свыше 50% голосов избирателей, или абсолютное большинство. При этом, проголосовать должны не менее 50% избирателей, внесенных в списки для голосования. Если ни один из кандидатов не полу*чает необходимой доли голосов, назначается вто*рой тур выборов, в котором участвуют только два кандидата. Получивший большее количество го*лосов становится Президентом РФ. Такие принци*пы избрания главы государства РФ возникли уже на первых выборах Президента России в 1991 году и с тех пор существенно не менялись. Всенародное избрание Президента по принципу абсолютного большинства делает его подлинным представите*лем всех россиян.

Пропорциональная система применяется в РФ для выборов половины составов региональных органов законодательной власти. При этом сами субъекты РФ устанавливают величину ограничи*тельного барьера. В основном это 5% или 7% ба*рьеры. Такой порядок формирования региональ*ных парламентов сложился недавно. До 2004 года пропорциональная система использовалась лишь в некоторых субъектах РФ, и по ней избирались только незначительная часть депутатского кор*пуса. В 2004 году по инициативе Президента Фе*деральным Собранием были внесены изменения в федеральное законодательство, которые уста*новили, что теперь не менее половины состава ре*гиональных парламентов должны избираться по пропорциональной системе.

По пропорциональной системе избираются все 450 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Голосование проходит по закрытым спискам партий. В распределе*нии мест участвуют только те партии, которые преодолели 7% ограничительный барьер, но не менее двух партий. Партийные списки должны быть построены таким образом, чтобы в них были представлены не только федераль*ные, но и региональные интересы. Списки каж*дой партии состоят из множества региональных групп, чьи лидеры вносятся в бюллетени наря*ду с федеральными лидерами на определенных территориях. Очередность занятия мест полу*ченных партией определяется не только местом в списке, но и долей голосов, которые набрала та или иная региональная группа. Чем выше у нее уровень поддержки относительно среднего по стране, тем больше шансов у кандидатов из данной региональной группы стать депутатами по списку данной партии. Таким образом, буду*чи формально закрытой, избирательная система на выборах депутатов Государственной Думы частично включает в себя принципы открытой списочной системы, расширяя тем самым воз*можности избирателей влиять на шансы того или иного кандидата из партийного списка.

Пропорциональный компонент был присущ выборам Государственной Думы с момента фор*мирования этого органа в 1993 году. Однако до 2004 года по этой системе избиралась только половина состава депутатов. Изменения также произошли в 2004 году по инициативе В. Пути*на. Первые выборы по полностью пропорцио*нальной системе состоятся в декабре 2007 году.

Что показывает анализ изменений в избира*тельном законодательстве?

Начиная с 2000 года в России идет расшире*ние использования пропорциональной избира*тельной системы на выборах в законодательные органы власти РФ и ее субъектов и сокращается сфера действия системы относительного большинства.

Кроме того, возрастает ограничительный ба*рьер на выборах в Госдуму, который составляет теперь не 5, а 7 процентов. В избирательных бюллетенях от*меняется графа «против всех» и исключен порог явки избирателей.

Эти изменения направлены на достижение одной только цели - развитие в стране сильной партийной системы:

- пропорциональная систе*ма стимулирует развитие партий, превращая их в единственных участников борьбы за депутат*ские мандаты;

- увеличение ограничительного барьера способствует развитию сильных обще*национальных партий, пользующихся подде*ржкой больших групп избирателей, предотвра*щая одновременно их расколы;

- отмена графы «против всех» заставляет избирателя ответс*твенно подойти к своему выбору и проголосовать за одну из партий, внесенных в список - правя*щую или оппозиционную.

Создание условий для развития крупных общенациональных партий - важное направ*ление развития институтов демок*ратии в России. Это позволит добиться укреп*ления единства страны демократическими, а не бюрократическими методами. Общенациональ*ные партии, вместе с системой государственной власти, станут организациями, которые вклю*чают граждан в политический процесс, что укрепит их са*мосознание как граждан единой страны. Кроме того, в органах власти будут более полно пред*ставлены различные интересы и точки зрения. Поэтому пропорциональная система - это уни*версальный инструмент одновременного укреп*ления и суверенитета страны, и ее демократии.

Как показал отечественный опыт, переход к пропорциональ*ной системе не только расширяет политически представительство, но и стимулирует полити*ческую конкуренцию между партиями, а также расширяет возможности политической оппозиции.

12.5. Партийная система

Партийная система России является еще не до конца сложившейся, формирующейся системой.

После отмены монополии КПСС на власть в стране стали появляться много*численные партии. Первой некоммунистичес*кой партией в России стала ЛДПР - тогда еще ЛДПСС. Ее лидер Владимир Жириновский участвовал в выборах Президента РСФСР в 1991 году.

Примерно в то же время стали формироваться первые партии и движения либерально-космополитической направленности, такие как дви*жение «Демократическая Россия», Демократи*ческая партия России, Республиканская партия. Однако, эти партии не обладали ни большим количеством участников, ни разветвленной партийной инфраструктурой, ни устойчивой поддержкой избирателей.

Трудности формирования устойчивой партий*ной системы были вызваны многими причинами.

Во-первых, российское общество в 1990-е годы было переходным, в нем не сложились стабиль*ные социальные группы, классы и слои. Поэтому многопартийность не имела социальной опоры.

Во-вторых, устав от партийного диктата за годы советской власти, общество с недоверием относилось к самому термину «партия». Прави*тельство Б.Ельцина развернуло курс по департизации политической жизни. Во многие законы были внесены пункты, ограничивающие воз*можности партийных политиков. Например, Президент России должен был приостанавли*вать свое членство в партии.

В-третьих, до 1993 года избирательная систе*ма, основанная исключительно на принципе боль*шинства, не стимулировала развитие партий.

Положение несколько изменилось в 1993 году после принятия новой Конституции и изменения принци*пов формирования Госдумы, половину которой должны были составлять депутаты, прошед*шие по партийным спискам. Это способствова*ло развитию партий. Некоторые из них, такие как ЛДПР, «Яблоко», КПРФ и ДВР-СПС, ста*ли регулярными игроками на российском поли*тическом поле. Однако им так и не удалось, за исключением КПРФ и ЛДПР, стать крупными общенациональными партиями.

Появление «Единой России» в качестве мощ*ной общероссийской политической силы поме*няло соотношение сил в политическом спектре России. «Единороссы» выступили в поддержку президентского курса на построение в России суверенной демократии и уже на выборах 2003 года получили конституционное большинс*тво голосов в Госдуме, а затем выиграли почти все региональные выборы 2004-2006 годов.

Такая ситуация качественно изменила пар*тийную систему страны. Сегодня она стала конкурентной системой с доминирующей партией. Но говорить о ее окончательном формировании еще рано. Так, в начале 2000-х гг. в обществе вновь оказались востребованы социалистические идеи в связи с нарушениями принципа социальной справедливости, большим количеством бедных в стране и нерешенностью ряда социальных проблем. Появление партий, ориентированных на социальные ценности, таких как «Справедливая Россия», «Патриоты России», разнообразили политический спектр и внесли новые тенденции в партийное строительство.

Становление России как великой державы, связанное с экономическим подъемом, укреплением обороноспособности страны, ростом авторитета и влияния на международные процессы, способствовали повышению патриотических настроений в обществе, чем активно пользуются политические партии.

Данные тенденции, а также законодательные новации, стимулирующие партийное строи*тельство, будут способствовать появлению дру*гих крупных общенациональных партий. Но у «Единой России» в ближайшие годы есть все ре*альные предпосылки оставаться доминирующей партией. Как показывает мировая практика, все примеры быстрой модернизации страны после какой-либо крупной общенациональной катас*трофы происходили при наличии партии, лиди*рующей в политической жизни страны в течение достаточно долгого времени.

12.6. Взаимодействие с гражданским обществом

Развитое гражданское общество - одна из основ демократии. В конце 1980-х годов в СССР стали стихийно возникать негосударственные организации, движения и инициативы, которые положили начало формированию гражданского общества в современной России. Тогда же появи*лись первые независимые СМИ.

В 1990-е годы в условиях олигархического ка*питализма сформировалась специфическая мо*дель взаимоотношений между государством, гражданским обществом и СМИ. В ее основе лежал либеральный подход: государс*тво было открыто для взаимодействия со всеми. Однако, реальная ситуация выглядела иначе. Одни группы интересов - олигархи - фактически контролировали государственный аппарат и все ведущие СМИ. Другие - массовые социальные группы - не имели доступа к влиянию на госу*дарственную власть. Многие негосударственные организации финансировались зарубежными фондами и некоммерческими органи*зациями. А СМИ, включая государственные, пре*вратились в инструмент шантажа со стороны олигархических группировок.

Поэтому в процессе развития институтов демократии президентом был взят курс на придание цивилизованного характера отношениям между государством, гражданским обществом и СМИ. Из чего состоял этот курс?

1. Внедрение принципа равноудаленности в отношениях государства и бизнеса.

2. Создание площадок для регулярного диа*лога государства с общественными организация*ми - одной из первых попыток в этом направле*нии было проведение в 2000 году Гражданского форума.

3. Выведение СМИ из-под олигархическо*го контроля.

4. Ограничение зарубежного влияния на по*литический процесс через общественные органи*зации - с этой целью в новую редакцию закона «Об общественных организациях» были внесены ограничения на финансирование российских об*щественных организаций из-за рубежа.

Сегодня в отношениях с общественными орга*низациями выстраивается система, основанная на ценностях суверенитета и демократии. В рам*ках этой системы государство:

* увеличивает информационную и финан*совую поддержку общественных организаций,

* создает институты постоянного взаимодействия между государством и бизнесом.

Это происходит через регулярные встречи пре*зидента с организациями бизнеса - РСПП, «Де*ловая Россия», «Опора России», с общественны*ми организациями через общественные палаты на федеральном и региональном уровнях, с про*фсоюзами, конфессиями, женскими и молодеж*ными организациями, представителями СМИ.

Результатом такой политики взаимодействия стало развитие структур гражданского обще*ства. Число неправительственных организаций в России увеличилось с 65 000 в конце 1999 года почти до 600 000 – в 2006 году.

Создавая институциональные каналы влия*ния, государство интегрирует их в общую стра*тегию национального развития и ограничивает возможности зарубежных политических игро*ков влиять через общественные организации и СМИ на российскую политику. В глобальном мире подобные ограничения выглядят более чем оправданно. В неокрепших демократиях с не*сложившейся национальной идентичностью и структуры гражданского общества, и СМИ могут легко стать инструментами введения внешне*го управления со стороны экономически более мощных конкурентов. Это отчетливо демонстри*рует опыт так называемых «оранжевых перево*ротов». Запад использовал в них политические технологии, основанные на включении в антигосударственную деятельность общественных организаций, которые создавались и финанси*ровались из-за рубежа. Укрепление суверенной демократии в России предполагает появление в ней национально ориентированного гражданс*кого общества, так как нация может быть интерпретирована как гражданское общество, ощущающее свою принадлежность к определенному государству и культуре.

Признаки такого гражданского общества появляются в современной России. Это моло*дежные политические организации и движения, ставящие во главу угла ценности той или иной политической партии. Это женские и молодежные организации, организации бизнеса, организации представите*лей местного самоуправления, представителей образования, науки и культуры. Организации российского бизнеса, такие как РСПП, «Деловая Россия», «Опора России», оппонируя в некото*рых вопросах власти, тем не менее, демонстри*руют все более ответственную и патриотичную позицию отечественного бизнеса.

В России постепенно фор*мируется ядро национально ориентированно*го гражданского общества, что создает предпосылки для создания такой модели демократии, которая имеет больше черт не либеральных, а неокорпоративистских. Государство, бизнес, партии и неправительственные организации в перспективе могут создать политическую систему крупных общенациональных корпораций, чтобы вместе обеспечивать конкурентоспособность России в глобальном мире. Как показывает опыт Сканди*навии и Германии, для демократических стран такая модель вполне приемлема.

Независимость и разнообразие СМИ - это тоже одна из основ современной демократии. Существует ли в России «тотальный контроль государства над СМИ»?

Государство действительно владеет на правах собственника несколькими общенациональны*ми СМИ - ОРТ, РТР, «Радио России», «Россий*ская газета» и рядом других. Соответственно, через них оно проводит свою информационную политику, что признается нормальным явлением. Но в стране существует также свыше пятидесяти тысяч независимых от государства га*зет, теле- и радиокомпаний. Причем доля СМИ с государственной формой собственности в общем количестве СМИ постоянно сокращается.

Некоторые крупные СМИ принадлежат госу*дарственным компаниям (например, НТВ принадлежит Газпрому), что не равносильно контролю со стороны государства. Так, оппозиционная власти радио*станция «Эхо Москвы» также принадлежит Газпрому.

В России с каждым днем появ*ляется все больше пользователей Интернета. При этом, даже по международным оценкам, мы име*ем один из самых высоких в мире уровней сво*боды в сети. Во всяком случае, он существенно выше, чем во многих зарубежных демократиях. Поэтому достаточно популярный тезис об ограничении свободы слова и ин*формации в России выглядит обычным оправда*нием неэффективности оппозиции и является средством зарубежного давления на Россию. На самом деле нелепо говорить о недо*статке информации в стране, стоящей на третьем месте в мире по тиражу газет, входящей в пятерку по количеству издаваемых книг и в десятку - по общему количеству пользователей Интернета.

Все это не означает, что ситуация со СМИ в России идеальна. Развитие свободных СМИ - это процесс, который по определению не имеет конца. Однако в целом ситуация в нашей стране не слишком отличается от той, что мы видим в других демократических странах.

Концепция суверенной демократии требует от государства проведения политики, ограни*чивающей возможности влияния зарубежных политических игроков по влиянию на внутрироссийский политический процесс и предполагает не государственный, а национальный контроль над основными обще*национальными СМИ.

Исходя из изложенного материала, можно сделать следующие выводы:

* Россия уже сегодня обрела вполне зри*мые черты суверенного демократического госу*дарства.

* Она обладает сложной политической системой, сочетающей принципы народного суверенитета и разделения властей.

* Постепенно становятся нормальной практикой сложные процедуры согласования интересов между различными социальными, экономическими и политическими игроками внутри российской политической системы.

* Граждане России живут в более свободной стране, чем это было двадцать лет назад, и в более ста*бильной стране, чем это было десять лет назад.

* Россияне пользуются благами открытого об*щества, свободно передвигаясь по стране и за ее пределами, получая информацию из тех источ*ников, которые предпочитают.

* Граждане России могут выбирать тех политиков, ко*торые их больше устраивают.

* Постепенно повышается доверие к судебной системе, которая призвана обеспечивать надежную защиту интересов граждан, в том числе в их отношениях с государством. Об этом свидетельствуют простые факты: за последние восемь лет число граждан, обратившихся в суд, возрос* с одного до шести миллионов. При этом более 70% истцов выиграли свои иски к властям.

* Россия сегодня - это демократическая страна, несовершенная, как и всякая демократия, и все более жизнеспособная.